关于推进土地流转加强耕地抛荒治理的

建    议

卓德现

各位委员：

我就推进土地流转，加强耕地抛荒治理作如下建议发言：

一、我县耕地抛荒和农村土地流转现状 

全县总耕地面积66.4万亩，其中水田34.8万亩、旱地31.6万亩。全县耕地常年抛荒面积达4.0万亩（保守数据），耕地常年抛荒率在6.03%以上。目前，乡村干部群众普遍认为解决耕地抛荒的重要有效途径是推进土地流转。据统计，全县农村土地流转总面积6.16万亩，占总耕地面积的11%。虽然规模较小，但呈现出四大特点。一是流转规模逐渐扩大。2013年全县农村土地流转面积6.16万亩，是2008年的2.9倍； 50—100亩的种植大户达到140户，100亩以上的种植大户达到64户，承租耕地规模在50亩以上的总面积达到26800亩。二是流转形式灵活多样。出现了转包、租赁、入股、转让、互换等多种形式。2013年全县转包面积达到2.9万亩，占流转总面积的47%；租赁面积达到2.5万亩，占流转总面积的41%；入股面积0.29万亩；互换面积0.19万亩。三是流转主体日趋多元化。除农户外，工商企业、个体老板、城镇居民等都纷纷租地、包地开发农业，一些农业产业化龙头企业、专业合作社、专业大户等也采取租赁和入股形式，参与农村土地流转，从事专业化、规模化农业生产。四是流转期限不断延长。流转期限在3年以下的只有1.9万亩，占全县流转总面积的31%，流转期限在5年以上的达到1.34万亩，占流转总面积的22%。  

二、当前农村土地流转存在的问题

一是流转机制不畅使农村土地流转处于低层次。土地流转尚处于自发阶段，还没有形成统一规范、市场化运作的机制，缺乏由下至上、网络化、多功能的中介服务体系，流转信息不畅，土地资源配置效率低。虽然有个别乡村成立了土地流转的中介组织，但总体上仍不能适应需要。由于服务体系欠完善，在一定程度上影响了土地流转的程度、速度、规模和效益，抬高了土地流转的成本，限制了土地流转的区域范围。

二是监管服务滞后使农村土地流转处于低水平。部分农户之间的土地流转只有口头协议，没有书面合同。有的土地流转合同不规范，有的绕开农户与村委会签定；有的合同条款标的不明确，没有违约补偿办法；有的因生死、升学、迁居、就业等原因，人口结构发生变化，但土地承包管理权没有随之变化，也没有适时进行流转，造成部分耕地无人耕种。

三是土地经营制度缺陷成为制约土地流转的法律梗阻。当前农业生产是以家庭联产承包责任制为基础的一家一户的个体经营，这种分散经营方式虽让农民享有充分的生产自主权，但缺乏统一管理，生产要素不能形成合力，无法形成规模效益。加上土地经营制度设计的缺陷，土地所有权与使用权的分离，让所有权人无所适从，也无法真正行使所有权人权利，从而使进城农民所承包的耕地不能有效地流转以达到集中的目的。

四是农村社会保障程度低使土地流转推进艰难。农村的社会保障制度不健全，对于进城农民而言，他们转向收入较高的第二三产业，但土地仍是他们心中的底线，考虑到在城镇一旦“失业”后还有土地耕作，还能享受国家的粮食直补政策，他们宁愿荒芜土地也不愿意放弃土地。对留守农民而言，因为耕地效益低，“插花地”不便耕作管理，又无适当产业支撑，导致耕地流转不畅。

三、建议

（一）正视耕地抛荒问题，运用行政措施推动土地流转。耕地抛荒问题动摇农业的基础地位，影响国民经济健康发展。一是加大宣传力度。广泛宣传中央和地方关于农村土地流转的政策和有关的法律法规，让农民认清耕地抛荒的危害、土地流转的作用以及土地集约经营的好处。二是落实行政责任制。要真正落实我县《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的通知》和湘办发〔2013〕52号《关于进一步规范农村土地流转切实维护农民合法权益的通知》精神。各涉农部门、乡镇党委政府要站在促发展、保稳定的高度，充分依靠和发挥村级组织的作用，及时解决流转中的问题，抓实耕地抛荒治理。三是强化工作责任。要依据上级有关文件规定，抓紧制定出台《慈利县耕地抛荒治理与农村土地流转工作的实施办法》，将耕地抛荒治理与农村土地流转工作纳入各乡镇政府和有关职能部门的年度综合考核内容，形成奖优罚劣的奖励机制和上下联动的工作机制。

（二）制定激励政策，运用政策法规营造规模经营氛围。一是出台相关优惠政策。在优惠对象上实行双向优惠，既鼓励土地转出方，又鼓励土地转入方；在优惠内容上实行综合优惠，让流转方不仅享有经济优惠，还享受集体公益事业服务方面的适当照顾；在优惠手段上实行资金、技术、税费等方面的配套优惠；在优惠取向上实行对具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。二是对集中连片流转的耕地基础设施建设进行倾斜。土地整理项目资金、农田水利资金、农业综合开发资金等支农资金重点向规模流转高效经营区域倾斜，加大这些区域的水、电、路综合改造力度和土地复垦、整理力度，为机械化耕作创造条件，解决地块过小、土地质量和耕作条件差异过大带来的难题。三是落实法律约束机制。要充分明确农村集体组织土地所有权人的法律主体身份，增强农村集体组织的法律责任，严格执行《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规和政策的规定，对连续2年弃耕抛荒的，要坚决终止承包合同，收回发包的基本农田，并组织恢复耕种；要按照有关政策法规的规定，抓紧制订耕地抛荒处罚办法，对耕地抛荒行为进行严厉查处。

（三）健全监管机构，运用组织手段搭建流转服务通道。一是健全农村土地流转机构。按照“县有市场、乡有服务站、村有信息员”的总体要求，县设立农村土地流转服务中心，负责全县农村土地流转日常服务工作和业务指导；乡镇成立相应的服务站，负责本乡镇土地流转合同的登记、变更、备案和土地流转信息的收集、上报和发布；村级信息员负责及时掌握本村土地流转情况，督促指导流转双方依法签订流转合同，建立规范的流转台账，准确上报流转信息。二是规范土地流转市场。支持建立必要的流转中介组织，由农办牵头，联合农业、林业、国土等部门设立“土地信托服务中心”，乡镇设立土地信托服务中转站，村委会具体为农民提供土地信托服务，突破土地使用权流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，逐步建立统一规范、信息快捷、网络健全的土地流转市场。三是建立土地经营纠纷仲裁机构。县级依法设立土地承包经营纠纷仲裁体系，解决因土地承包经营和经营权流转发生的矛盾和纠纷，逐步完善乡村调解、县级仲裁的土地经营纠纷调处机制。

（四）创新流转机制，运用市场手段规范土地有序流转。一是规范土地流转程序。在乡(镇)土地流转服务站的指导下，受理农民委托土地流转申请，发布土地流转信息，指导和帮助流转双方按要求签订合同，防范土地流转中出现的各种风险。二是完善相关制度。建立地租评估制度，以土地流转前的评估作为确定租金的依据；以土地流转后的评估监督土地使用情况，防止土地肥力、地力被破坏。搞好对流转合同的审查、监督，加强对流转土地的用途管制。建立土地流转合同管理制度，对合同的登记、立卷、归档，要形成制度化和规范化的管理。三是发展主导产业。立足本地资源、技术和产业优势，重点抓好特色产业，打造主导产业，扶持龙头企业、农民专业合作社和种养大户。积极推行“企业+基地+农户”或“合作社+基地+农户”的产业化经营模式，充分发挥合作社、企业在农业产业化经营中的辐射带动作用，提高土地规模经营的综合效益。

（五）完善农村社会保障，运用社会管理加快土地流转步伐。一是健全农村社会保障体系。要认真总结经验，逐步完善相关制度，进一步简化程序，积极探索农村养老和农村医疗保障的新模式。二是完善农村最低生活保障制度。大力发展县域经济，完善财政转移支付制度，确保实施低保必要的资金来源，逐步提高低保标准、扩大低保覆盖面。三是落实对进城务工农民的各项扶持政策。加大户籍制度改革力度，针对农民工的就业特点及保障诉求出台适合农民工的基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保障措施，且在保险缴费方面考虑农民工收入的低水平及不稳定性、高流动性，让保险账户的设置具有可流动性和可延续性，消除他们的后顾之忧。